旧区改造是重要的民生工作，是改善广大人民群众居住条件的重要途径，也是近阶段住房保障的重要组成部分。自改革开放以来，上海市委、市政府始终关心和重视旧区改造工作。从上世纪90年代以来，全市共拆除危旧房7000多万平方米，约120多万户家庭改善了居住条件。

伴随着上海城市大规模旧区改造的推进，"拆迁难"--这一城市发展中的难题，逐渐成为进一步推进旧区改造的"瓶颈"。近年来，上海旧区改造面临两难困境：一是旧城区房屋结构简陋，配套设施不全，生活环境较差，已成为最大的民生热点问题，居民群众要求改造的呼声强烈。二是旧区改造房屋拆迁难度不断加大，相关矛盾急剧增加，对社会稳定产生了很大的压力，致使旧区改造速度不断放缓。

上海市委、市政府在学习实践科学发展观活动中提出，上海不能一边是高楼大厦，一边是危棚简屋，破解旧区改造难题，既是贯彻落实科学发展的具体实践，也是对学习实践活动成果和各级党委、政府执政能力的检验，要求旧区改造再难也要全力推进。为此，市相关部门结合《物权法》的基本原则，解放思想，创新突破，将政府责任、百姓意愿、社会评判有机结合，探索建立了旧区改造事前征询制度，充分调动市民群众参与决策、自主决策的积极性。

一、旧区改造"事前征询"的涵义旧区改造"事前征询"是指：旧区改造地块在实施改造前，采取两次征询的方式，征求改造地块内居民的意见。第一次征询：主要征求居民改造意愿，如果居民同意改造的比例达到规定要求的，列入改造计划。第二次征询：主要征求居民对改造方案的意见，与居民签订附生效条件的《房屋拆迁补偿安置协议》，在一定期限内，居民签约户数超过规定比例的，协议正式生效并履行，并启动改造工作。如果第一次居民同意改造比例或第二次居民签约比例达不到规定要求的，则停止改造工作。

二、"事前征询"实施办法旧区改造事前征询主要体现在旧区改造不仅仅是各级政府的重要职责，同时也要充分尊重民意。"要不要改造"、"怎样改造"，不再是由政府单方面"为民而定"，事先必须广泛征求居民群众的意见，只有大部分居民同意改造并认可房屋拆迁补偿安置方案，才能启动改造工作。具体操作办法：

（一）第一次征询由旧改部门、街道会同居委会在改造地块范围内张贴公告，发放征询意见单，征询每户居民的改造意愿。居民改造意愿征询的结果应在地块内公示。

如果愿意改造的居民户数超过总数户的一定比例（一般为90%以上），列入旧区改造年度计划和土地储备计划。如果居民同意改造户数未达到规定比例，暂停改造工作。

（二）第二次征询对居民同意改造的旧改地块，改造单位在办理项目计划、规划、土地等前期手续后，制订《房屋拆迁补偿安置方案》。在这期间，鼓励和支持居民群众参与《补偿安置方案》的制定，并在改造地块内公示，公示期一般不少于7日。对居民提出的意见和建议，改造单位应认真研究和答复，并优化方案。

改造单位应严格按照批准的《补偿安置方案》，与居民签订房屋拆迁补偿安置协议。在协议中附加协议生效条款，即"在签约期内（一般为3个月），签约户达到地块总户数三分之二以上，本协议生效"。在签约期内，居民签约比例超过总户数三分之二以上的，协议生效并履行，地块正式启动改造。如果居民签约比例未达到规定要求的，中止改造。

（三）工作要求1、强化组织协调机构。为确保旧区改造事前征询工作顺利实施，拆迁基地应成立拆迁工作组、评议监督组、法律服务组、解困帮扶组。

拆迁工作组：由改造单位、房屋拆迁单位组成，负责基地房屋拆迁组织实施工作。旧区改造、房屋拆迁管理部门和街道办事处给予工作指导。

评议监督组：由旧改部门和街道办事处负责，邀请人大代表、政协委员、专业律师等社会公信人士及房屋拆迁管理部门、信访部门、监察部门及居民代表等参加，研究决定拆迁基地重大事项，监督房屋拆迁实施工作，对居民反映和投诉的问题进行调查核实并予以答复。

法律服务组：由司法部门聘请专业律师，为拆迁基地居民提供法律咨询服务，并协助调解矛盾化解工作。

解困帮扶组：由街道、民政、房屋等相关部门负责，受理和解决居民特殊困难的申请和认定，对符合规定要求的，经公示无异议的，按照有关标准给予补助解决。

2、全面实行公示制度。在旧区改造房屋拆迁过程中，采取全公开、全透明的操作方式，全面公示房屋拆迁政策法规、房屋拆迁补偿安置方案、安置房源情况，以及每户居民房屋建筑面积、特殊困难对象及补助标准等，特别是公开每户居民房屋拆迁补偿安置结果。同时，建立投诉举报制度，接受社会、居民及相关部门的监督。

3、确保政策前后一致。房屋拆迁补偿安置方案确定后，工作人员必须严格按照补偿安置方案与动迁居民签订房屋拆迁协议，做到一视同仁、前后一致。在改造过程中，做到补偿安置方案前后标准和依据一致。凡是调整政策口径的一律公开，并追溯已签约居民。对居民反映的特殊情况和困难，要与拆迁相分离，由解困帮扶组受理解决。

4、加强同步审计工作。在旧区改造房屋拆迁中，改造单位应委托专业审计单位，对每户居民房屋拆迁补偿安置协议进行审计，公示审计结果，确保居民补偿安置结果和审计结果相一致。对审计中发现的问题，要及时纠正，对违法乱纪和渎职失职的工作人员，应严肃处理。

三、"事前征询"的试点情况自去年以来，上海浦东新区塘一、塘二地块、闸北区桥东二期、卢湾区390号地块、五里桥14街坊、115地块、静安区118-3地块、杨浦区平凉西块18街坊、虹口区虹镇老街3号地块等开展了旧区改造事前征询工作的试点。从试点过程来看，居民群众参与旧区改造的积极性和主动性大大增强，社会矛盾大幅下降。其中，卢湾区建国东路390号地块实施"事前征询"具有典型的示范意义。

建国东路390号地块位于上海市中心区卢湾区，占地面积5000平方米左右，居民368户。今年3月，进行第一轮改造意愿征询，赞成率超过96%；4月底，开始第二轮征询，第一天，居民签约率达到30%，第一周签约率46%。在征询期截止日，居民签约率达到74%，超过三分之二的预定目标。主要做法：

1、整合资源，合力推进。390基地打破了房屋拆迁由单一的动迁公司负责，转变为街道社区和职能部门共同协作，组建四个工作组：拆迁安置组：负责核查居民房屋实际面积和居住人口，以及签订补偿安置协议；住房保障与特殊困难认定组：负责特殊困难家庭的认定，实现拆迁补偿与救助帮困相分离；社区联络组：由居民代表、社区党支部、动迁公司党支部组成，全程参与同居民联络和沟通；评议审核组：邀请人大代表、政协委员、律师等公信人士和居民代表，负责评议和优化补偿安置方案，监督征询和签约过程。

2、居民参与，社区支持。一是调动居民参与的积极性。在街道社区的配合下，390基地推选出17名居民代表，他们不仅起到了传递信息的桥梁作用，而且积极向街坊邻里介绍动迁新政策带来的各种实惠，起到了良好示范宣传作用。二是动迁方案与居民协商。390基地打破了房屋拆迁方案由有关部门和动迁公司制定的习惯做法，在制订过程中，充分听取居民群众的意见，由居民群众参与讨论和制定。三是依靠社区共同做好动迁工作。动迁工作是一项细致的群众工作，街道社区具有熟悉社情民意的天然优势。390基地动迁紧紧依靠街道社区，充分发挥街道社区的亲和力，共同做好动迁工作。

3、诚信动迁，结果公开。一是"拆迁方案"公示于民。在动迁过程中，发放告居民书和各类政策标准，安置房源、居民住房情况上墙公示，并承诺"阳光动迁、结果公开"。二是"签约结果"公开查询。390基地试行"安置结果"全面公开，包括拆迁补偿费、各类奖励费、保障托底费、房源选购情况等。为此，390基地研发了电子签约和信息查询系统，动迁居民、社会各界可以随时点击电子触摸屏，查询基地的最新签约情况、动迁居民补偿安置信息等，实现基地信息全透明。

4、强化队伍，提高素质。一是启用一批青年大学生作为动迁工作的主力军，基地项目经理由28岁的青年党员担当，大多数工作人员以"老少配"形式组合，既有工作经验，又有文化素质。二是基地每周安排两次经理接待日，在接待大厅常设咨询服务接待组，设立居民建议箱，随时接受居民的政策咨询和建议意见，并规定时间进行信息反馈。

四、"事前征询"取得的主要成效旧区改造事前征询制的实质是充分发挥人民群众参与决策、民主决策的积极性，充分体现决策过程的公开、公平、公正、透明，试点工作取得了初步成效。

（一）调动了群众积极性。实施征询制度后，改造与否取决于大多数居民的意愿，"要我改"变为"我要改"，居民群众参与旧区改造的积极性和主动性大大增强。2008年2~5月，浦东新区塘一塘二试点地块，第二轮"征询签约"时，许多已签约居民主动走门串户，做未签约居民工作。几乎每天晚上，动迁组外都有居民自发聚在一起"等消息"。每当一户居民谈好条件走出动迁组，"已签约"的居民都会报以热烈的掌声；当签约率突破约定的生效条件后，基地内居民放起了庆贺的鞭炮。

（二）加快了拆迁速度。实施征询制度后，大部分居民的补偿安置协议按约定同步生效，整个基地签约居民可整体实施搬迁。浦东新区塘一塘二试点地块，共有居民1279户。第一期261户，在三个月的约定期限内签约户数比率超过75%；第二期1018户，提前约定期限9天，签约户数比率超过75%，签约速度明显快于未实施征询制度的地块。

（三）控制了改造成本。目前，旧区改造实际成本通常远高于预算成本。实施征询制度后，由于每户居民拆迁补偿安置计算依据和拆迁补偿安置政策均已锁定并公示，避免了因暗箱操作或无原则迁就，导致的拆迁补偿标准不一、前低后高的现象，有效地减少了矛盾、控制了成本。

（四）减少了社会矛盾。由于阳光透明、事前约定、依规办事，两个试点地块居民投诉和信访矛盾明显减少。未启动改造的杨浦区飞虹路试点地块由于第二轮征询在约定期限内，签约率只有13%，未达到约定的80%的协议生效比例，最后中止了改造。由于中止改造的决策是全体居民自己做出的，虽有少量矛盾，但经过说服也能得到化解，政府言而有信的正面形象也因此得到了加强。