中国香港土地资源稀缺，是世界上人口最稠密的地区之一，对住房的需求巨大，但香港通过建立私人开发商和政府部门共同发展的双轨制的住房供应体系，成功地解决了不同阶层住房供应的难题，使中国香港成为世界上公认的住房问题解决得比较好的典范地区。在中国香港694万总人口中，49.6%的居民居住在公营的租住公屋和资助出售的居屋中（以下称公屋），50.4%的居民住在私人住房中。

　　香港公屋的发展历程

　　香港公屋的发展及政府的介入要追溯到20世纪50年代，其住房政策的演变大致可分为三个阶段：

　　第一阶段：消除“房荒”阶段。在第二次世界大战结束之后，大批难民的涌入使得香港人口在短短几年内从50万剧增至200万。1953年12月，一场大火将九龙半岛石峡尾本屋区烧成一片废墟，5.8万人流落街头，“房荒”可以说是困扰香港当时社会经济的首要问题，这迫使香港政府开始介入住房市场。1953年，政府推出的公共房屋计划主要是为救助和安置木屋区遭受火灾的灾民和最贫困阶层的住房问题，为他们提供一些临时性房屋或公共屋村(即廉租屋)。兴建临时性安置所、中转房屋和公共屋村为无家可归者和低收入者提供了基本的住房保障。

　　第二阶段：住房条件改善阶段。随着战后香港经济的发展，政府财力的增强，1972年，港府推出了“十年建屋计划”，这是政府积极从供给方面入手，全面改善港人住房品质的重大举措。计划的设计初衷是将住在贫民窟和木屋的居民迁移出来，让他们搬进永久性独立单元的公屋，更具体地说就是：(1)让香港每个家庭都住上独立的单元房；(2)每套住宅都应有完备的配套设施，如水、电、厨、厕；(3)人均的居住面积不少于3.25平方米。为该计划的实施，港府于1973年成立“房屋委员会”，经过十年的努力，该计划兴建了22万套公共住宅，以较低的价格出售或出租，致使约有100多万人从中受益。这些由政府出资、承建商建造，并以优惠价格出租给符合扶持对象居民的公屋，对初步改善香港居住条件产生了不可低估的作用。

　　第三阶段：推进“居者有其屋”阶段。进入20世纪80年代，香港居民收入的增长带动购房需求的高涨，1976年，港府推出了“居者有其屋计划”，旨在帮助那些无支付能力在市场上购买私营楼宇，又不符合政府公屋扶持对象的中等和中等偏下收入居民购房置业。香港房屋委员会负责“居屋计划”的选址、设计、开发和出售，居屋通常以成本价(低于市价的1/3或1/2)出售给中等偏下收入者。为此政府设立了“居者有其屋计划”专项基金，同时，鼓励私营开发商积极参与政府的居屋计划。1987年，港府针对老龄人推出了“长者住屋计划”，即年满60岁的老年人可申请、轮候、迁置有舍监服务的居所。1988年，政府推出了“长远房屋战略”和自置居所贷款计划，目的是为所有港人提供一套设备齐全的住房。政府除继续修建公屋和居屋外，将政策扶持方式从供给方面转向需求方面，即通过提供优惠贷款帮助居民购买私人兴建的住房，逐步减轻政府提供公共住房的负担。此外，对房屋委员会进行了改组，主席由政府委任的非官方人士担任，从而有利吸引更多私人资本进入普通住宅市场。

　　经过政府多年的努力，香港已告别了昔日的房荒，但政府仍是住房租赁市场上的主导者，从增量上分析，政府兴建的出租公屋占每年竣工住宅的35—50％左右；但从存量上分析，政府供给的出租房和补贴出售的住房所占比重略低于私营部门；就人口的分布来看，居住在公房和私房的人口各占一半，从而形成了公营与私营并存、相互补充，租与售平分秋色的市场格局。

　　香港公屋的具体操作方法

　　一是，公屋的财政支持。在公屋建设初期，香港政府迫切需要解决的是当时石硖尾寮屋区一场大火后大量灾民的安身立命问题，因而采取优先资助徙置大厦用来安置灾民和寮屋清拆居民的政策，对低收入人士的资助有限。由于徙置大厦所获得的租金收入很少，所以早期的公屋建设一直由香港政府赤字运行。

　　直到1973年，新的香港房屋委员会（简称“房委会”）成立后，政府虽然继续维持对公共租住房屋的巨额财政担保承诺，但并不是直接对房委会提供资助，而是通过提供免费土地，以及由政府发展贷款基金提供贷款进行支持，发展贷款基金需在40年内分期偿还。此时，政府与房委会之间的财务关系主要是借贷关系。从1989年开始，房委会进行改组，成为自负盈亏的财政独立机构。政府与房委会达成财政安排计划：政府把“居者有其屋计划基金”与发展贷款基金作为改组后房委会的永久资本；政府同意于1988年和1993年期间向房委会注入资本100亿港元；政府的永久资本以年息5%计息；居者有其屋计划屋苑和公屋非住宅部分的土地价值作为政府对房委会非住宅楼宇的股本投资，政府与房委会平均分配房委会经营公屋及居者有其屋屋苑内的商业设施所获得的净营运盈余，作为对政府该项投资的回报。这一财政安排显示出政府开始对公屋和公屋附属商业设施采取不同的处理方法，政府的贷款人角色转换为投资人角色。此时，尽管房委会成为自负盈亏的独立机构，但政府仍履行对公屋的财政承担。在2006－2007年度，公共房屋支出约158亿元，占特区政府整体支出的6%。与之相对照的是内地在宏观调控过程中提出的一项建议是将土地收入的5%用于廉租房建设。

　　除了政府资助以外，根据房屋条例，房委会还可以从公共房屋运作中取得收入，这部分收入包括房委会通过各项自置居所计划出售房屋，这是其最重要的盈利来源。同时，还有出租公屋附属商业楼宇是房委会稳定的收入来源。也就是说，在政府提供一定的资金支持之后，廉租房的租金收益也是其主要的资金来源。

　　二是，严格的监管体制。一项好的制度实行以后，更需要一套严格的监督体制。在香港，申请公屋如果弄虚作假很可能被刑事起诉。而为了进一步加强对公屋滥用方面的调查及执法工作，房屋署还成立了“打击滥用公屋资源特遣队”。

　　香港人多地少，住宅条件历来不算宽敞。一般情况下，４口人只能申请到30多平米的一间公屋。７至８口人才可以享有60平方米以上的三室。而且这种状况并非只是针对低收入阶层的公屋。在私人房地产市场上100平方米以上的就算是豪宅了。在香港，申请租住公屋，申请人必须年满18岁，且申请人与家庭成员不能拥有或与人共同拥有任何住宅楼宇。家庭每月总收入及目前的总资产净值不得超过房委会规定的限额。以３人家庭为例，每月最高收入限额为12100港元，总资产净值限额305000港元。超过这个标准将不能租公屋，可去购买商品房或租住私人房屋。

　　要解决低收入家庭的住房问题，首当其冲的便是要界定清楚哪些家庭属于低收入住户。香港政府明确规定，凡没有能力购买住房，符合申请领取社会福利署综合社会保障援助金（简称综援金），进入房委会公屋轮候名册租住公屋的家庭，属于低收入住户。

　　低收入家庭在经过严格的申报和审查之后，可以在轮候名册中排队等候公屋租住。据统计，现在香港约有9万个家庭正在排队轮候，他们一般要轮候约2年，才可以申请到，而对于老年人来说，如果不挑单元，约9个月就可租到小单元公屋。公屋租赁实行审核制，若租户收入改善到一定水平，就需迁出，空出的公屋用于安置其他低收入家庭。

　　发放综援金是香港政府帮助低收入家庭的另一重要举措。2005年12月香港政府统计资料显示，低收入4口之家可申请到的最高租金津贴达3545元/月，而没有收入的一个4口之家每月可获8983元援助金。

　　就整体而言，香港低收入家庭的住房问题基本可以得到解决，香港政府援助的覆盖面还是相对较大的。据统计，2005年，全港近700万人口、230万个家庭中的近6成获得了政府资助，解决了住房问题，其中，公屋租户占总数的30%，获综援金租金津贴支付房租的住户占总数的7.5%，获免息或低息贷款购买房屋的住户占5%，另外，以低于市价购买资助性房屋业主(居屋/夹屋) 的住户占15%。

　　香港于2004年4月成立了“打击滥用公屋资源特遣队”，2006年12月，从以人为本的角度改为“善用公屋资源分组”，编制93人，其中，有30人为调查员。主要工作范围有执行入息及资产审查、重点调查怀疑滥用公屋资源个案、宣传和教育工作。在执行入息及资产审查方面，涉及向不需要资助的居民减少房屋资助，对公屋住满10年的两年申报家庭收入一次，对不申报收入或家庭总收入超过有关资助收入限额的居民，须按规定付双倍或一倍半的房租，正在缴付双倍房租的公屋租户，须每两年申报家庭资产一次，不申报资产或家庭总资产超过限额的居民，实行搬出公屋，如这样的家庭申请暂住公屋，不能超过12个月，但要缴付相当于市值房租或双倍房租（以较高者收取）的暂准证费。对虚报资料进行检控行动，法院根据事实情况判定。香港2007—2008年度，收取额外租金港币2亿2千万元。在打击滥用公屋资源方面，主要是对长期空置房屋、转租、从事不法活动、作非住宅用途、虚报资料等几种。在宣传教育方面，利用各种手段和途径开展善用公屋资源的意识。20世纪70年代香港出现的多个公屋建筑混凝土牢固程度不足的质量问题和2000年的“短桩”事件支撑建筑安全的桩被缩短，在时隔十多年后不但将犯罪人查办，而且短桩事件还令房委会主席下台。

　　正是由于有这样一套严密的组织管理体系，才有效保障各参与主体（政府与私营机构）权、责、利的分明；才有效避免了政府项目实施中，私营机构在设计、建设施工环节的偷工减料降低房屋质量，在出租出售对象与政府政策扶持目标不符，以及物业管理脏乱差等问题的发生。内地廉租房建设，缺少的正是这种严格的监督体制。简言之，我们需要住宅市场化，以满足人们日益增长的住房需求；我们更需要强化政府制度建设和住房保障的职能，以促进市场规范健康发展。

　　香港公屋制度对内地

　　建设廉租房的启示

　　尽管中国政府一再强调大力发展经济适用住房和建立廉租住房供应保障体系，但经过近几年的实践，政府所确立的“以经济适用房为主的城市住房体系”的目标远未实现，而且廉租房和经济适用房也存在很多需要迫切解决的问题。因此，我们要借鉴香港住房保障建设的成功经验，从我国国情出发，不断完善我国内地的廉租房和经济适用房政策。

　　首先，从立法角度提高住房保障供给的稳定性和长期性。政府要着眼于经济适用住房建设的长远规划、长远目标，科学制定5年、10年甚至更长期的发展规划，并根据经济、社会发展情况对住房规划进行适时地调整，立足以人为本的科学发展观。设立专门的负责机构对公共住房进行科学地规划、建设和管理，加大社会各界对公共住房分配的参与和监督力度，建立科学合理的准入退出制度来保证住房保障的公平性。

　　其次，政府干预市场的职能界定清晰。香港经济高度市场化，但住宅有其特殊性，既是商品，更是人们生活的必需品，这使得香港政府积极干预住宅市场，并在住宅市场上始终保持不可或缺的职能。这与我国住宅商品化市场化进程中，政府一方面没有为中低收入者提供必要的廉租房和经济适用房，另一方面却最大程度上保留着垄断行业住宅福利形成了鲜明对比。香港政府在住宅市场上的切入点，就是提供市场短缺的中小户型 (45—50平方米)、中低价位住房，只满足居民家庭基本的住房需求。且政府扶持的对象绝不是人人有份的“泛福利”，只提供给特定收入线以下，住房短缺的家庭，且有一套公开透明的收入和资产申报制度、轮候制度和退出机制，保障公屋分配的公开公正。而中国经济适用房由于扶持对象不清，建筑标准过高、户型过大，分配管理环节上政府与企业职能界定不清，结果是让富人占了穷人的便宜，经济适用房成了投机炒作的对象。

　　最后，加大中央财政对保障型住房的支持力度，不断开拓住房保障的筹资渠道。资金问题是各国提供公共房屋普遍面临的一个难题。中国香港政府在公共财政上对公共房屋的大力支持是香港公共房屋成功运行必不可少的条件。内地要发展廉租房，各级政府必须完善公共财政职能，在资金和土地上给予大力支持，这是落实廉租房政策的根本保障。

　　其实，内地的住房保障体系早些年就已经开始在一些城市推行，但力度不大，成效不明显。关键并不是模式问题，而在于各省市对问题的重视程度及推动力度。从廉租房“鼻祖”英国的廉租房制度演变过程看，从最初由政府兴建廉租房到最后政府全部出售廉租房，改为现金补贴房租的形式，内地一些城市也已经借鉴英国的经验采取现金补贴的方式来推动廉租房制度的建设。

　　因此，内地一些城市在廉租房的制度设计上，其实已走在香港的前面，关键在于如何在现有基础上扩大廉租房的受益面，使更多低收入人群被纳入住房保障体系。

　　诸如杭州将经济适用房的购买人群限定为低收入人群，但这部分人群是否能买得起经济适用房？接下来的问题是，如果将购买人群扩大至中低收入人群，则既定的60平方米经济适用房面积，是否能满足这部分人群的需要？

　　住房保障制度虽然是“千呼万唤始出来”，但其最终能在多大程度上改善中低收入人群的住房条件，满足其需求，关键仍在于，保障制度在多大程度上考虑了这部分人群对住房最切实的需要。