国务院部门组织形式酝酿重大变化：未来各部委将由现在通行的部门“三定”方案形式规定部委机构、职能、编制，向通过行政立法、制定部门组织条例的形式转变。该工作由中央机构编制委员会牵头，审计署等作为第一批试点单位。据陕西省审计厅官方网消息，近日，中央编办、审计署调研组已经赴陕西开展专题调研，就部门组织条例模本、《审计署组织条例(初稿)》征求意见和建议。

　　“三定”方案难治部委扯皮

　　新闻出版总署联合国家版权局和全国“扫黄打非”办于9月28日下发通知强调，出版署对网络游戏前置审批及境外著作权人授权进口网游审批的唯一管辖权。11月2日，网络游戏《魔兽世界》商业运营被其叫停。而次日，文化部则召开新闻发布会对出版署行为表示异议，称其“是不符合‘三定’规定的，明显属于越权行为”，因为文化部具有网络游戏管理、产业规划、市场监管等职责。网络产品的管辖权究竟归为何处？各自职能由“三定”规定而定，但相互之间所出现的抵触却无法由“三定”解决。

　　从上世纪80年代末以来，我国行政机构一直采取“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案。2008年6月，国务院常务会议审议通过了国务院部分部门的“三定”规定，国务院多部门开始以“三定”方案规定各部门主要职责、内设机构和人员编制。尽管2008年“三定”的一条原则为“坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项明确牵头部门、分清主次责任，着力解决部门职责交叉问题”，但从新闻出版总署与文化部的纠纷可以看出，部门职责交叉、权责不明晰这一多年来困扰中国政府运行的矛盾仍未得到根本解决。

　　“从长远看，‘三定’缺乏法律权威，不是法律，不能有效保证行政体制改革的成果”，中国政法大学副校长马怀德教授指出，自改革开放后，中国平均每五年进行一次机构改革，其中还有多次机构或编制调整，而“三定”也随之变化，未能固定。因此，需要在“三定方案”基础上制定各个部门的组织通则或组织条例。在国家行政学院教授汪玉凯看来，目前实行的“三定”方案仍然表明“没有形成比较成熟的政治结构模式”。而如改变政府设置机构的随意性与多变性，则需通过大量的立法调研，并实行法制化。

　　立法规范，审计署尝头啖汤

　　10月底，包括中央编办政策法规司副司长李辉凤在内的中编办和审计署6名工作人员赴陕西省审计厅调研，就部门组织条例模本、《审计署组织条例(初稿)》征求了驻西安部分审计机关的意见和建议。随后，中央编办政策法规司副司长李辉凤、审计署科研所所长王秀明等人又前往四川调研。“这是中编委为完成由部门‘三定’方案形式向部门组织条例形式转变”，陕西省审计厅网站上的新闻稿同时指出，审计署等部门只是“第一批试点单位”，由此可见，将进行立法治理的并非审计署一家，未来或向更多部门推广。

　　中央编办是中央机构编制委员会的常设正部级办事机构，在中央编委领导下负责全国行政管理体制和机构改革以及机构编制的日常管理工作，研究拟定机构编制管理的法规和政策，拟定行政管理体制和机构改革的总体方案。“机构编制、职责法制化是我们的一个目标，也是现在行政改革的发展趋势”，中央编办一名工作人员昨日接受本报采访时透露，由于条例缺乏灵活性，无法满足政府工作的实际需要，因此将在业务相对稳定的部门开展。而这些组织条例未来也将陆续上升为法律。但该工作人员也表示：“法制化只是远期目标，短期内不会实现，预计2020年或能实现。”

　　机构编制法制化需逐步完善

　　事实上，机构编制法制化在众多业内人士看来，已是一个老生常谈的话题。早在上世纪50年代，中国政府就已经实行《组织通则》，在马怀德看来，当时已初具“法治”色彩。而“文革”之后，这一通则被彻底取消。而今市场经济也无法再复制当年计划经济的“通则”。2005年，马怀德为“中央政治局的集体学习”授课时提出，“希望管理部门不设‘三定’，而在此基础上制定行政组织法，加强行政法建设，使‘三定’的规定更具刚性约束力。”而这一建议拖至今天仍未实现。

　　此次，审计署制定部门组织条例无疑是一大进步，作为国务院制定的行政法规，本身已具备法律性质。正如1993年实行的《公务员暂行条例》在2009年上升为《公务员法》一样，在专家们看来，这些组织条例必将上升为法律。

　　但制定行政组织法，也是一个循序渐进的过程。马怀德建议，首先要理清各部门机构的权力，在现有“三定方案”基础上制定各个部门组织条例，待机构改革较为完善、权责明确、编制人员确定之后，综合所有机构条例，将其确定为“法律”。

　　“组织条例要比原来制定的三定和行政性法进步”，汪玉凯建议，条例应遵循大部制思路，决策与执行权相互分离并制约；部委不要过多干预社会和市场，使其有更多精力进行决策规划。同时也要通过条例确认规范政府部门行为，打破其利益分歧。

　　行政立法能否真正限权明责？

　　采用部门组织条例模式，通过行政立法和行政法规来规范部门设置，是否可以从根本上明确部委权责？部委之间的协调是否由此明晰？各学者对此意见并不一致。“现在改革当务之急的是政治体制，否则立法也是‘治标不治本’，”中央党校教授王贵秀接受本报采访时坦言，党政机构权力集中是目前政府部门出现问题的症结所在，而此前所进行的“大部制”改革并未改变这一现状，“撤销了一些部门，反而扩大了部分部门权限”。

　　但马怀德和汪玉凯却对组织条例和组织法充满信心。“有了法律大家都会约定俗成遵守，也能避免因行政意志变动而出现的权力变化，”马怀德的这一观点也得到了汪玉凯的认可：“如果各个部门有了法律制约，将有利于体制的良性运行，本身就能够促进体制完善。”