次贷危机引发的金融动荡已经演变成一场自20世纪30年代大萧条以来最严重的全球经济危机。作为全球最大的经济体和金融危机的输出国，美国政府采取了一系列的经济救助和刺激措施。在财政政策方面，2009年2月奥巴马政府出台了7870亿美元的巨额经济刺激计划，用于减税、补贴州和地方政府财政、基础设施建设、医疗、教育、社会福利、新能源等项目。而经济刺激计划中的国货采购条款更是引起了全世界的广泛关注。

　　国货条款尚有很多不确定性

　　经济刺激计划中的国货条款是否违反美国在WTO《政府采购协议》（GPA）下承担的市场开放义务，很大程度上取决于国货条款自身的确定性。如果国货条款文意含混，留给美国政府的自我解释和自我执行的裁量空间很大，就有可能根据本国政策需要控制条款的适用范围和适用程度，规避本应承担的国际义务。

　　美国关于国货条款的文字十分简练：“使用《美国复苏与再投资法》（ARRA）资金进行的公共建筑或公共工程项目的建设、改造、维护与维修项目中所使用的所有钢铁和制造品必须产自美国，除非出现以下情形：该规定的实施不符合公共利益；相关产品在美国生产不足、供应不足或质量不符合要求；该规定的实施将导致整个工程的成本上升25％以上。此外，国货条款的实施应与美国在国际协议中所承担的义务相一致。”除此之外，没有任何的定义性和解释性的辅助文本。其中，具有不确定性的表述至少有以下几项：“资金”、“公共建筑或公共工程项目”、“制造品”、“产自美国”、“公共利益”、“不足”、“不符合要求”。

　　国货条款适用范围尚存未知因素

　　资金来源是国货条款适用的最主要根据。ARRA资金的去向是多元化的，与公共建筑和公共工程项目有关的，除了用于基础设施投资980亿美元以外，还包括其他项目。

　　例如，在用来补贴州和地方财政的1440亿美元中，有2.1亿美元用于州和地方消防设施的建设和升级；用于社会福利的810亿美元中，有4000万美元用于印第安人住房改善项目；在用于能源的430亿美元中，有45亿美元用于联邦政府绿色建筑改造项目；在用于医疗卫生的590亿美元中，有15亿美元用于健康中心的建筑翻新等。这样，涉及国货条款的资金超过了1000亿美元。

　　在这庞大而分散的资金去向中，使用ARRA资金的项目既包括联邦政府自行实施的工程项目，也包括联邦政府资助州政府实施的项目，还有可能包括联邦政府援助的私人企业从事的项目，后两者是否受到国货条款的覆盖目前没有法律依据。此外，ARRA资金是否需要达到一定比例才触发国货条款也没有明示。根据目前美国在GPA下做出的承诺，所有州政府使用了联邦资金而进行公共交通和高速公路项目均不受GPA涵盖，那么公共交通和高速公路以外的公共工程项目是应该履行GPA义务的，问题在于公共工程的边界在哪里，除了土建工程以外，工程中使用的机械设备、电子设备、网络设备是否也属于工程，都是未知因素。

　　关于“制造品”，问题在于它与“公共建筑和公共工程项目”之间的关系存在两种可能性：一种理解是作为建筑和工程附属品的制造品应该采购国货，另一种理解是所有在建筑和工程建设项目中采购的制造品均应采购国货。此外，制造品的定义是什么？软件等附着有无形产权的产品是否也属于“制造品”呢？这些问题，ARRA无法解答，《购买美国产品法》等已有的法律也没有规定。

　　“产自美国”关系到国货的认定标准问题，目前美国采取双轨制的国货认定标准，依照是否属于GPA下的开放范围，购买美国货和购买“GPA货”的制度分别加以适用。对于受到GPA约束的采购，适用《贸易协定法》，要求采购对象在GPA成员方国内发生实质性的转变；对于不受到GPA约束的采购活动适用《购买美国产品法》，要求采购对象不仅要在美国国内发生实质性的转变，且来自美国国内组件的成本应高于总成本的50％。AR鄄RA国货条款中的“产自美国”依然适用上述双重标准，还是择其一而适用，尚不能确定。

　　除此之外，国货条款还有3个例外规定。“公共利益”在美国经常被用来作为抵制外国供应商的理由，用于购买国货的例外尚缺少充分的实践支持。通常可以被援引作为“公共利益”的理由主要有国家安全和经济利益，何谓“影响”，“影响”到什么程度，均没有前例可引。美国国内的产量“不足”、质量“不符合要求”，均是主观的评价方式，缺乏客观标准。至于“购买国货将导致整个工程的成本上升25％以上”这一例外，基本上可以忽略不计，这是因为很少有因为采购美国货导致“整个工程”的成本上升如此大的幅度。但是需要注意的是，目前的《购买美国产品法》规定的本国企业的优惠幅度仅有6％-12％，ARRA大幅度提高了对本国企业的保护力度。

　　模糊的国货条款遭遇模糊的国际义务

　　国货条款若干文字定义中的不确定性，决定了其执行的灵活性掌握在美国政府手中。对国货条款中的关键词按照执行标准上的宽松与严格做出划分，可以显示出未来美国政府执行这一政策的幅度（见附表）。国货条款的执行度越是严格，对美国本国产品和供应商的保护越是强烈，与美国在GPA以及WTO下其他承诺发生冲突的可能性就越大。由于GPA的文本重在规定成员方采购实体具体承担的非歧视采购的程序性义务，对采购实体的边界本身规定的并不细致，且将国货标准的制定权留给各成员方。因此，模糊的国货条款遭遇模糊的国际义务，难以预测冲突的具体形式。

　　根据本国的经济、社会、政治需要，灵活掌握国货条款的执行程度，在美国政府采购制度史乃至WTO法发展史上都是有迹可循的。美国的国货采购制度自上世纪30年代大萧条时期，最初用于危机时期保护国内产业、促进国内就业，后转化为重要的国内政策工具。90年代以来，随着美国政府采购领域内的改革不断深化，满足客户需求和提高采购效率重新成为美国政府采购制度的价值核心，国货采购因程序繁琐、管理成本高昂、增加财政支出而受到冷落。宽松的管制环境下，供应商往往不会严格地遵守国货条款；至于采购机关，由于对国货条款并不承担实质性的法律责任，且在严格的预算约束下，购买物美价廉的产品是其首要目标，采购单位往往对国货条款漠然处之。

　　国货条款在沉寂了十几年之后，直到2003年Safina办公用品案才重新被激活。在这一案件中，司法部接受了Safina办公用品公司提起的诉讼，对向联邦政府供应办公用品的10家公司展开调查，指出这些公司所提供的办公产品产自中国大陆和台湾，仅在美国简单地贴牌后就被出售给美国联邦政府，违反了国货条款。此轮经济危机后，美国再次重申国货条款，尽管承诺将不会违背美国在国际协议中所承担的义务，但是正如国货购买可以在新自由主义盛行时期被尘封一样，在经济危机时期，美国政府也可以在“国际义务”有限且含混的情况下，强化国货条款的作用。

　　在这种情况下，即使那些来自GPA成员方的产品和服务也同样有可能遭到不公平的对待。据报道，自2月美国购买国货刺激条款获批以来，加拿大的制造商与美国企业签订的贸易合同纷纷被解除，美国企业为了确保与政府签订的合同，退回了大批加拿大制造的钢材、水管、抽水机，而加拿大同样也是GPA的成员方。

　　（作者单位：清华大学公共管理学院）